新一轮振兴东北要做什么

作者:新蒲京冶金矿产

自2003年党中央、国务院作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策以来,12年间制定出台了一系列重大政策措施,东北振兴取得了明显成效和阶段性成果,经济发展迈上新台阶,装备制造等优势产业竞争力显著提高,企业生产面貌大为改观,现代农业发展、社会保障体系建设、资源枯竭城市转型、棚户区改造等取得重要进展。然而,去年以来,由于周期性和结构性因素的影响,东北地区经济发展遇到了一些困难和挑战,经济增速回落,部分行业和企业生产经营困难,财政收支矛盾突出,引起社会各方面的广泛关注。国家发改委日前就东北振兴话题召开媒体会,国家发改委秘书长李朴民、发改委东北振兴司司长周建平就独立工矿区发展、资源型城市转型等问题回答了记者的提问。  记者:十八大以来,国家为提振东北经济布设了哪些有利的政策环境?  李朴民:新一届中央集体高度重视东北振兴工作,习近平总书记、李克强总理多次到东北地区调研,召开专题会议,并做出重要指示和批示。为有针对性地解决东北地区遇到的困难和问题,进一步加大对东北振兴的支持力度,努力为东北地区应对经济下行压力、加快全面振兴提供更加有利的政策环境,我们做了以下六个方面的工作:  一是研究制定重要政策文件,并抓好贯彻落实。去年8月,国务院印发了《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》,从11个方面提出了130多项支持东北振兴的政策措施。这些政策措施围绕深化体制机制改革和东北经济提质增效升级,充分考虑东北地区的实际困难和面临的问题,具有较强的针对性和可操作性。文件出台后,国家发改委牵头组织推进28号文件的贯彻落实,把文件提出的措施分解为76项重点任务,并配套实施139项东北振兴重大项目。这些重点民生、重大基础设施项目都属于短板、瓶颈领域,我们按照重点任务逐项推进,重大项目逐项落实的原则,积极协调解决项目在规划、审批和开工建设等环节遇到的困难。到今年7月份,76项重点任务中,除15项常态化工作外,有20余项已基本落实,近30项取得重要进展;139项重大项目中,已竣工和在建的项目达80项,累计完成投资5676亿元,为更好地推动东北地区振兴发展奠定了较好的基础。目前,国家发改委正在会同有关部门研究起草全面振兴东北地区等老工业基地的政策文件。  二是加快推进重点领域改革。比如研究制定相关政策措施,为东北地区深化国资国企改革、发展民营经济、推进林区垦区改革等创造条件。再比如,全面抓好沈阳经济区新型工业化和黑龙江两大平原现代农业综合配套改革试验。东北三省加快深化行政审批制度改革,大力推进简政放权,努力激发市场活力。  三是着力推动创新驱动转型升级。重点支持东北装备制造、石化医药、农产品加工等优势产业发展,以及现代农业和水利设施等建设,积极支持核电、火电、轨道交通、石化冶金、高档机床等优势装备走出去。今年6月,国家发改委会同有关部门印发了《关于促进东北老工业基地创新创业发展打造竞争新优势的实施意见》,以解决东北创新创业发展的突出问题作为切入点,提出了26项支持东北地区创新创业的具体政策措施。  四是加强面向东北亚的开放合作。大连金普新区获国务院批复,积极推动沈阳中德装备制造业园区、大连中日韩循环经济示范基地建设;中蒙俄经济走廊规划编制和中俄地区合作发展基金组建工作正式启动,中俄同江大桥等重大基础设施项目开工建设,中俄原油管道、中俄东线天然气管道等重大能源设施项目也取得积极进展。  五是全面启动城区老工业区搬迁改造。全面推进东北地区城区老工业区搬迁改造工作,将东北地区25个条件成熟的城区老工业区纳入搬迁改造专项支持范围。截至今年7月,共支持项目142个,总投资91.5亿元,安排中央预算内投资30.3亿元,对东北地区老工业城市推进产业结构调整,完善城市综合服务功能,保障和改善民生等发挥了重要的支撑作用。  六是积极推进资源型城市和独立工矿区可持续发展。按照有进有出、奖惩分明、滚动推进的原则,进一步加大对东北地区42个资源型城市特别是21个资源枯竭城市的支持力度,中央财政已累计对东北地区资源枯竭城市给予财力性转移支付320亿元。加大对东北地区独立工矿区实施改造搬迁工程的支持力度,截至目前,已累计下达中央预算内资金23亿元。一大批对矿区转型发展具有重要带动作用的基础设施、公共服务设施和接续替代产业平台项目相继开工,有力地改善了矿区发展条件和群众生产生活条件。  记者:为什么高度重视东北振兴战略的推进?  周建平:东北振兴战略是2003年提出的。应该讲现在碰到的问题和10年前碰到的问题是截然不同的。  党中央、国务院对东北振兴高度重视。为什么高度重视?,从历史的维度来看,东北作为我国早解放的、也是工业基础好的地区,一五时期苏联援建的156个项目有58项都是在东北,占了1/3,形成了资源、能源、装备制造和国防军工等一大批骨干企业。东北作为共和国的长子,对我国的工业体系和整个国民经济体系的建立和形成做出了很大贡献。在上世纪60年代、70年代,东北输出了大量的装备、技术资料和人才,支援内地建设,做了很大贡献。同时,为了支撑中国解放初期的经济建设,还输出了大量的石油、粮食和木材。现在发展有困难,共和国不能忘了它。第二,从现实的角度来看,目前东北仍然有一批国宝级的企业,比如大连造船、沈阳机床、沈鼓、一重等。这是支撑我国经济发展很重要的基础,也是我们参与国际产能合作的重要支撑。作为国家经济发展的脊梁,我们也应该支持。第三,从发展的维度来看,东北能源资源、环境承载、产业基础、科教人才等支撑能力较强,特别是东北的工业基础比较好,有一大批成熟的产业工人,这将对东北地区加快振兴起到事半功倍的作用。李克强总理多次说过,中国经济的韧性比较好,中国经济的回旋余地比较大,东北至少是其中之一。基于这三个方面因素的考虑,尽快出台一些相关的政策,支持东北振兴发展,我认为是非常有必要的。  记者:国家将采取哪些措施促进东北老工业基地全面振兴?  周建平:下一步,国家准备从六个方面来加强东北振兴工作。,加强现有政策的落实。去年8月份,国务院专门为东北量身订做了《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》。从去年到今年,国家出台了一系列文件,很多文件政策的含金量很高。第二,进一步深化改革,解决体制机制问题,包括行政审批制度改革、民营经济发展、对外开放、国有企业改革等等。要推动这些重点领域的改革,为东北未来发展增加动力。第三,促进产业结构调整。东北经济下行压力较大,很重要的原因是产业结构的问题。必须在产业结构各方面做大的调整,做到弯道超车,迅速追赶。第四,鼓励创新创业。东北的产品和传统产业比重比较高,产品大部分位于产业链的上游和中低端。应该更多考虑如何向产业的发展,如何延长它的产业链,形成一个产业体系,形成创新型产业集群。第五,抓紧开发开放平台设计。做好对外开放和对内合作,特别是如何与国家提出的三大战略进行产业上的衔接、协作。第六,做好经济形势的预判和政策储备。密切跟踪东北地区经济形势变化,防止出现一些区域性风险,及时发现苗头性、倾向性、潜在性的问题,及时提出有针对性的应对策略。  记者:对独立工矿区改造有哪些进一步支持?  周建平:新中国成立以后,在工业化的过程中,很多城镇都是因矿设市、因矿设镇。这些矿区在历史上对国家、对当地的经济发展都做出了很大贡献。但是,随着不断的开采,资源逐步枯竭,这些独立工矿区也面临着很大的问题。一是远离城市中心,基础设施主要是公共基础设施等服务跟不上。二是接续产业发展比较慢,造血功能受到影响。三是远离市中心以后,民生方面的问题比较多。  过去我们在这方面认知上还不到位,在发展过程中对环境造成了很大的影响。这一系列问题,使独立的工矿区成为整个经济社会特别是2020年全面建成小康社会的短板。目前,按照相关标准划分,全国的独立工矿区有450多个,急需搬迁改造的有130个,东北大概涉及50个左右。近期,已在财政预算内专门安排专项资金来支持独立工矿区的搬迁改造。资金主要用于四个方面:一是完善基础设施,解决远离市中心道路不通的问题和通信问题;二是完善公共服务设施;三是严重安全隐患的避险安置;四是发展接续替代产业。  记者:在推进城区老工业区的搬迁改造方面有哪些新进展?  周建平:2013年,国务院批复了《全国老工业基地调整改造规划》,2014年,国务院办公厅印发了《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》,针对一五、二五和三线建设时期工业相对比较集中的城市区域进行了测算和划分,共有120个城区老工业区,其中东北地区大概有30多个,面积大约550平方公里,规模以上企业有1500多家。  随着国家经济发展和城市发展,城区老工业区都变成城市中心地带,这对城市的形象、城市的功能优化及环境保护等带来很多问题。从这些角度考虑,城区老工业区需要搬迁改造。同时,通过搬迁使企业能够在产业结构上、产品档次上有一个跃升。目前,很多城区老工业区搬迁改造工作得到了地方政府的积极响应,现在这项工作进展得非常好。  记者:如何支持东北在新一轮提振经济中对俄罗斯的合作和面向东北亚开放?  周建平:对俄合作,应该说是东北地区对外开放很重要的方面。东北地区和俄罗斯有着漫长的国境线。习近平总书记提出一带一路战略,俄罗斯总统普京也提出欧亚经济联盟,大力开发远东地区经济。应该说这两个战略是相吻合的。更重要的是,中俄两国之间形成了全面战略协作伙伴关系,为经济的合作奠定了很好的基础。  关于中俄合作,以下几方面是要着重考虑的:,在国家一带一路建设和俄罗斯欧亚经济联盟的大框架下,如何把中蒙俄经济走廊尽快建立起来;第二,2008年,中俄签署《中国东北地区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》,其中规划了从2008年到2019年期间一系列关于中俄合作的内容,这些规划需要逐一落实;第三,俄罗斯提出在远东建设14个跨越式经济社会发展区,如何把东北新一轮的振兴和俄罗斯提出的远东开发衔接起来;第四,如何加强信息平台建设,加强各方信息上的沟通;第五,如何解决区域之间的本币结算等金融问题;第六,如何把中俄双方优势结合起来,共同开发第三方市场。中俄双方有资源、有技术、有资金的支持,共同努力开发第三方市场的潜力非常大。目前,国家发改委正在积极筹办中俄地区合作发展投资基金,解决发展的资金来源问题。  记者:如何进一步推进资源型城市可持续发展?  周建平:许多资源型城市曾经做出过很大贡献,但随着资源逐步枯竭,陷入发展困境。2007年,国家发改委、国土资源部和财政部一起,按照标准分三批界定69个资源枯竭城市,通过每年给予财政转移支付的方式支持其发展,从2007年至今,共安排了987亿元转移支付,东北接受转移支付高达300多亿元。  资源枯竭城市面临的问题主要归纳为以下几点:一是发展的波动性较大。以煤炭为例,5500大卡的煤上个月降到370元一吨,但是在5年前卖到1000元一吨。石油,高达到130多美元一桶,现在降到40多美元一桶。在产能、产出方式、生产效率都不变的情况下,产值减少了一半,这对一些资源枯竭城市发展造成了致命的伤害。二是接续替代产业不完善。资源枯竭以后,接续替代产业发展不好,特别是接续替代产业里的产业链太短,不足以提升资源型城市的产品附加值和含金量。三是民生问题。资源型城市经济增速下降,企业的收益下降,直接结果就是地方财政税收明显下降。但是民生的支出是刚性的,收支矛盾加大,支持民生发展就有困难。四是生态问题。开采资源造成的尾矿,包括堆积的矸石山、地下水的污染和地表塌陷等等,都成为制约发展的问题。  2013年,国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划》,根据城市资源禀赋不同,共界定了全国262个资源型城市,按照成长型、成熟型、衰退型和再生型,分别提出不同的发展路径和目标。下一步,资源型城市发展要着重构建五大机制:是构建资源有序开发的机制,解决无序开发、乱采乱伐问题;第二是构建资源开采价格形成机制,将资源开采和它的市场稀缺度、开采成本及治理污染成本挂钩;第三是构建资源开采生态修复机制,在资源开采过程中,按比例提取一定的资金作为生态修复费用;第四是构建利益分享机制,解决资源开采之后的利益如何分配和共享问题;第五是构建接续替代产业发展机制,解决后续的城市可持续发展问题。  国家发改委已经开始着手研究,选择一些城市或者省市开展可持续发展的试点,探索解决当前出现的一系列问题。  记者:如何解决东北振兴所需要的人才问题?  周建平:东北的人才流失,特别是企业的一些中人才流失,确实是存在的。要留住人才,有三个基本要素,一是事业留人,二是待遇留人,三是工作氛围留人。东北如何吸引人才、留住人才、用好人才?主要的抓手和切入点就是要建立起切实体现人才创造价值的分配激励机制,把人才的贡献和收益挂钩。目前,我们也在向相关部门建议,把一些好的政策拿到东北先行先试,通过这些来留住人才。当然还需要解决户口落地、子女就业及个人成长环境等问题。  记者:哪些产业将作为东北振兴的接续产业?  周建平:东北的产业结构比较单一,过度依赖于能源、原材料和装备制造。黑龙江省更为显著,石油和煤炭就占了全省工业增加值的60多。这个结构显然是不太合理的。一旦遇到所在行业形势大幅下滑的压力,整个城市发展都会受到影响。下一步发展,将基于东北现有的禀赋优势,包括资源、人才及现在工业产业基础的优势,来发展一些新兴产业。比如东北石墨比较多,可以发展石墨新材料,还有机器人、生物制药,另外还要重点发展旅游业。一个城市如果有8个~10个经济产业都占据工业增加值8~10,那它的结构是稳定的,东北要基于现有的禀赋优势进行调整。□

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